השוואה כוזבת בין טרוריסטים לבין יריבים פוליטיים
ביום ה-11 במאי, 2026, עשרים ושבעה שרי החוץ של האיחוד האירופי נפגשו בבריסל והכריזו על סנקציות נגד מנהיגי ארגון הטרור חמאס ומתיישבים יהודים "אלימים וקיצוניים". בעת כתיבת שורות אלה, שמות הפרטים לא פורסמו באופן רשמי, אולם על חלקם דווח בתקשורת. הסנקציות האירופיות מעלות הילוך מהסבבים הקודמים, כשעל פי הדיווח הן שמו להן למטרה ארגונים ודמויות מהמיינסטרים של תנועת ההתיישבות – תנועת רגבים ויו"ר התנועה מאיר דויטש; השומר יו"ש ומנכ"ל הארגון לשעבר אביחי סוויסה; תנועת נחלה והעומדת בראשה דניאלה וייס, וארגון אמנה. רשימה זו רומזת לכך שהסנקציות הן קדימון לנקיטת צעדים חמורים יותר נגד היישובים היהודיים ביו"ש ונגד חברות שמנהלות איתם קשרי מסחר. סביר להניח שממשל עתידי של המפלגה הדמוקרטית בארצות הברית תאמץ ותרחיב את הסנקציות האלה.
בכירים ישראלים, כולל ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר החוץ גדעון סער, גינו את ההשוואה המוסרית שנערכה בין מחבלי החמאס לבין דמויות פוליטיות ישראליות. למעשה, גם המשטרים המשפטיים במסגרתם הוטלו הסנקציות על שתי הקבוצות שונים בתכלית, בבסיסם, תנאיהם המהותיים והסטנדרטים הפרוצדורליים שלהם. הסנקציות על מחבלי החמאס הוטלו במסגרת המשטר נגד הטרור, המסתמך על התחייבויות בינלאומיות מכוח מועצת הביטחון של האו"ם, ומחייב רף ראייתי גבוה שכרוך לעתים קרובות בהכרעות שיפוטיות קודמות של הרשויות הלאומיות לצורך ההכללה הראשונית ברשימה. לעומת זאת, נגד התושבים הישראלים הופעל משטר זכויות האדם, כלי שנתון לשיקול דעת מדיניות החוץ של האיחוד האירופי, והמתבסס לא על פסיקה של בתי משפט לאומיים אלא על תיעוד של ארגונים בינלאומיים ודוחות דיפלומטיים. יתרה מכך, בעוד הכללת מחבלי החמאס ברשימה מבוססת על מעשי טרור חמורים, הכללתם של הישראלים נקבעה על פי קטגוריה נמוכה יותר של הפרת זכויות אדם – כמו פגיעה בזכויות קניין או עקירה בכפייה – שאמנם עומדת בתנאי של "נרחבת או שיטתית", אך נבדלת מבחינה משפטית מפשעים מוחלטים כמו רצח-עם או עינויים, המדורגים במקום הגבוה ביותר במשטר זה.
הייחוס המשפטי של המשטר תחתיו נכללו תושבים ישראלים או ארגונים קשורים ברשימה בשנת 2024 וכך גם בחבילת הסנקציות של ה- 11.5.2026, מובחן מהמנגנונים שנוצרו כדי להילחם בטרור. מקורותיו בארצות הברית, ובאופן ספציפי בקונגרס האמריקני, ותחילתו ב"חוק מגניצקי" ( Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act) שנחקק בשנת 2012. החוק, שנקרא על שם עורך דין מיסים רוסי שנפטר בכלא לאחר שחשף שחיתות ציבורית, כוון בראשיתו כנגד פקידים רוסים שהיו אחראים להפרות חמורות של זכויות אדם. עד שנת 2016, הרחיבה ארצות הברית את המסגרת ל"חוק מגניצקי הגלובלי" (Global Magnitsky Human Rights Accountability Act), שסלל את הדרך להטלת סנקציות על פרטים וגופים המעורבים בשחיתות או בהפרות זכויות אדם ברחבי העולם. קנדה ובריטניה אימצו בהמשך גם הם את המודל הזה, ולאחריהן האיחוד האירופי קבע ב – 7.12.2020 גרסה משלו, באמצעות החלטה 2020/1999 (CFSP) ותקנת המועצה (EU) 2020/1998.
ישנה הבחנה ברורה בין המודל האמריקני לבין זה האירופי. בעוד שהמסגרת האמריקנית מתייחסת במקביל הן להפרות של זכויות אדם והן לשחיתות חמורה, המשטר האירופי תחם את עצמו בתחילה לזכויות אדם בלבד. המסגרת האירופית משתמשת במבנה דו-שלבי: הקומה הראשונה כוללת פשעים מוחלטים כמו השמדת-עם ועינויים, והשנייה מכסה הפרות אחרות כמו זכויות קנין או עקירה בכפייה, כל עוד הן נרחבות או שיטתיות. באופן קריטי, ההכללה ברשימה של תושבים ישראלים נשענת באופן עקבי על הקומה השנייה. ההכללה ברשימה נוגעת למעשים של הטרדה ואלימות פרטניים, ולא לפשעים הבינלאומיים החמורים ביותר; מבחינה משפטית הם ממוקמים ברמה מובחנת מהקומה הגבוהה ביותר של פשעי זכויות אדם ומהקריטריונים הספציפיים הנדרשים להכללה ברשימה תחת משטר המלחמה בטרור.
תחת משטר מגניצקי של האיחוד האירופי, ההליך להכללת אדם או ישות ברשימת הסנקציות מתחיל ביוזמה של מדינות חברות או של הנציגים העליונים, שלאחריה מתקבלת החלטת מועצה. שלא כמו המשטר של המלחמה בטרור, הדורש לעתים קרובות הכרעה שיפוטית לאומית, ההכללה הזו מסתמכת על תיעוד שנאסף מארגונים בינלאומיים, ארגונים ללא מטרות רווח (NGO) ודוחות דיפלומטיים. על פי רוב הדרישה היא שההחלטות בדבר ההכללה יתקבלו פה אחד, אם כי מותר למדינות החברות לנקוט בהימנעות בונה (Constructive Abstention) – הימנעות מהצבעה בלי להטיל וטו. על פי הפסיקה בעניין קאדי של בית הדין האירופי לצדק (CJEU), לאחר שהתקבלה ההכללה ברשימה עליה להיות מלווה בהצהרה ברורה המסבירה את זיהוי ההתנהגויות הספציפיות הנדונות. שקיפות זו מוודאת שיש לצד המושפע את היכולת להבין מה הייתה ההצדקה לצעד שננקט נגדו, ומאפשרת לבתי המשפט של האיחוד ביקורת שיפוטית ראויה.
החלת המשטר הזה על תושבים ישראלים היא תפנית, מפני שזו הפעם הראשונה שבה סנקציות הוטלו על תושבים של בעל ברית דמוקרטי של האיחוד שהוא חבר ב- OECD. החבילה הראשונה, עליה הוכרז באפריל 2024, כללה דמויות כמו מאיר אטינגר וינון לוי, כמו גם ארגון להב"ה וארגונים של נערי הגבעות. חבילה שניה מיולי 2024 הרחיבה את הרשימה כך שתכלול גם את משה שרביט ותנועת צו 9. החבילה השלישית, עליה הוכרז במאי 2026, הקצינה עוד יותר את האמצעים על ידי הכללה של מבנים מוסדיים, כמו ארגון אמנה ותנועת רגבים. השינוי הזה מסמן מעבר ממטרות של פרטים בודדים אל עבר התייחסות למבנים ארגוניים מבוססים, בעלי אמצעים פיננסים וייצוג ציבורי בתוך ישראל.
התוצאות המשפטיות של הכללות אלה ברשימה משמעותיות, ביניהן חובת ההקפאה של כספים ומקורות כלכליים בתוך האיחוד האירופי. הפרטים שנכללו ברשימה גם מנועים מכניסה או תנועה חופשית בשטחי המדינות החברות באיחוד. מוסדות פיננסיים, עליהם חלות חובות ערנות מחמירות, מגיבים על פי רוב להכללה ברשימה בסגירת חשבונות קיימים או בסירוב להיקשר בקשרי מסחר חדשים. למרות שקיימת החרגה הומניטרית לשירותים חיוניים, נותרת היררכיה דקה בין המשטר הזה לבין משטר הסנקציות נגד טרור: זה האחרון נושא לרוב עונשים פליליים לאומיים חמורים יותר עקב הקשר לדיני מימון טרור, בעוד משטר מגניצקי פועל באופן רגיל בתוך המסגרת הסטנדרטית של ליטיגציה בינלאומית על סנקציות.
- התרופות המשפטיות הקיימות עבור מי שנכלל ברשימה
למרות ההבדל הקיים בין המשטרים, תחת דיני האיחוד האירופי יש לפרטים ולישויות משפטיות שנכללו ברשימה גישה למערכת מקיפה של תרופות משפטיות. מסגרת תרופות אלה התפתחה בהדרגה על ידי בית הדין האירופי לצדק, מאז החלטתו בעניין קאדי ב- 3.9.2008 וקאדי II ב- 18.7.2013.
המסלול העיקרי הוא תביעה לביטול ההכללה מכוח סעיף 263(4) לאמנה בדבר אופן פעולתה של האיחוד האירופי (TFEU). כל אדם, אמתי או משפטי, רשאי להגיש תביעה לבית המשפט הכללי של ה- CJEU לביטול ההחלטה לכלול אותו ברשימה, בתוך חודשיים מיום פרסום הפעולה הנוגעת אליו או המצאתה לו. בית המשפט הכללי דן בתיק בערכאה ראשונה, ועל פסיקתו ניתן לערער על רקע משפטי לCJEU. סמכות השיפוט של שופטי האיחוד האירופי לדון בתיקים כאלה מושרשת היטב, אף כאשר הפעולה הנדונה היא מכוח מדיניות החוץ והביטחון המשותפת (CFSP). סעיף 275 פסקה 2 ל-TFEU מעניק במפורש סמכות שיפוט זו לגבי החלטות CFSP המטילות אמצעים מגבילים על בני אדם אמתיים או משפטיים, ופסיקת הערכאה הגדולה (Grand Chamber) בעניין רוזנפט ב-28.3.2017 אישרה שסמכות זו כוללת גם ביקורת תקינות באמצעות הפניות לפסיקה מקדמית.
הביקורת שמפעילים שופטי האיחוד האירופי על הכללה ברשימה היא מקיפה. בפסיקת קאדי II קבעה הערכאה הגדולה כי על בית המשפט להבטיח שהחלטה לכלול אדם ברשימה נשענת על בסיס עובדתי מוצק דיו. במקרה של ערעור, האחריות להוכיח את ביסוס העילות שהועלו נגד האדם שנכלל ברשימה מוטלת על הרשות המוסמכת, במקום שעל המערער תחול החובה להוכיח את היעדרו של בסיס זה. השינוי הזה בנטל ההוכחה הוא התרומה המכרעת של פסיקת קאדי להגנה על מי שנכלל ברשימה. בית הדין פירט כי אסור לשופטים להסתפק במראית עין של הניע או בטענות כלליות ולא מדויקות; עליהם לאמת את הבסיס העובדתי של כל טענה ספציפית.
דרישה זו משמעותית במיוחד עבור מי שנכלל ברשימה תחת משטר זכויות האדם. בשונה מהכללה ראשונית מכוח Common Position 2001/931/CFSP (המשטר של המלחמה בטרור), הכללה מסוג זה לא מגובה בהחלטה קודמת של רשות שיפוטית לאומית. בפועל, ההכללה מסתמכת במקרה זה על תיעוד שנאסף על ידי שירות החוץ האירופית ממקורות מוסדיים שונים. כאשר שופטים של האיחוד האירופי יידרשו להכריע בשאלת חוקיות הכללת תושבים ישראלים ברשימה, יהיה עליהם להעריך את איכות המקורות הללו, את מידת האימות ההדדי ביניהם, את הקרבה בזמן לעובדות הנטענות, ואת יכולתו של כל מקור לבסס בנפרד כל טענה ספציפית נגד כל אדם שנכלל ברשימה.
לצד הצעד לביטול ההכללה, מערכת הליטיגציה האירופית מציעה עוד שלושה מסלולים משלימים. הראשון הוא בקשה לביקורת מנהלית, שמאפשרת לאדם שנכלל ברשימה להגיש בקשה מנומקת למועצה להסיר אותו מהרשימה. השני הוא הכרעה מקדימה על תקפות תחת סעיף 267 ל- TFEU, שמעניק הזדמנות לאדם לתקוף את תקפותה של רגולציה במסגרת סכסוך הנדון בבית משפט לאומי – למשל לגבי הקפאת נכסים שמבצע בנק – ובכך להפעיל פנייה לבית הדין האירופי לצדק. לבסוף, תביעת נזיקין תחת סעיפים 268 ו- 340 ל- TFEU מאפשרת לאדם שהוסר מהרשימה לדרוש פיצויים על הנזק שנגרם לו כתוצאה מאי חוקיות הפעולה שננקטה נגדו. הערכאה הגדולה בהחלטת בנק רפה קרגרן נגד המועצה (6.10.2020) הכירה במפורש בסמכות בית הדין לקבל תביעות הנוגעות לפעולות מגבילות ספציפיות של ה-CFSP.
- העדר הליטיגציה מול בתי הדין של האיחוד האירופי: חריגה אסטרטגית
נכון למועד כתיבת מאמר זה, חיפוש במאגרי המידע הנגישים של בית המשפט הכללי של האיחוד האירופי מגלה שככל הנראה, האנשים והגופים שנכללו ברשימה מאז אפריל 2024 תחת משטר זכויות האדם על רקע אלימות ביהודה ושומרון לא הגישו תביעות לביטול. במידע הנגיש לציבור, לא נמצאו עד כה אף ערעור הקשור לשמותיהם של מאיר אטינגר, אלישע ירד, נריה בן פזי, ינון לוי, משה שרביט, צבי בר יוסף, ברוך מרזל, בנצי גופשטיין או יששכר מן. כמו כן, נראה שאף לא אחד מהגופים שנכללו ברשימה – להב"ה, נוער הגבעות, צו 9, חוות משה, או חוות צבי – הגיש עתירה לביטול.
היעדר פעילות משפטית זו בפני שופטים של האיחוד האירופי בולט במיוחד לנוכח העובדה שעל פי המידע הנגיש, חלק מאותם אנשים וגופים יזמו הליכים בבתי משפט בריטיים כדי לתקוף סנקציות מקבילות שהטילה עליהם הממלכה המאוחדת. לפי דיווחים שונים בעיתונות ועל פי מקורות משפטיים, משה שרביט וארגון "השומר יו"ש" נקטו צעדים בבריטניה כדי להשיג את גילוי הראיות המוחזקות נגדם, כצעד ראשון לקראת הליך בפני בית המשפט הגבוה באנגליה להסרה מהרשימה. עד כה, הליטיגציה הבריטית הזו, שמעלה שאלות במשפט הלאומי המקבילות לשאלות שיתעוררו במשפט האירופי, לא תורגמה באופן גלוי להליכים דומים נגד המשטר האירופי.
מספר גורמים מקבילים יכולים להסביר את היעדר הפעולה הזה. הגורם הראשון הוא הפוטנציאל הנמוך יחסית לנזק כלכלי מידי – סביר להניח שאין לתושבים הישראלים עליהם הוטלו הסנקציות נכסים משמעותיים בשטחי האיחוד האירופי, כך שההקפאה לא נושאת עבורם את אותן השלכות כלכליות מידיות כמו שהיא נושאת לאוליגרכים רוסים או אנשי עסקים איראניים. הגורם השני נוגע לאסטרטגיה הפוליטית שאימצה הממשלה הישראלית, המתמקדת בתקיפת הלגיטימיות של הסנקציות עצמן במקום להביא את הסכסוך באופן מידי בפני שופט אירופי. הגורם השלישי הוא טבעה של הליטיגציה האירופית עצמה, שאופייה הטכני, עלותה והתמשכותה עלולה להרתיע פרטים שאין להם תמיכה של מבנה ארגוני מוסדר.
חבילת הסנקציות של ה- 11.5.2026 עשויה לשנות באופן משמעותי את התמונה. לראשונה, המועצה שמה לה למטרה ארגונים בעלי אישיות משפטית עצמאית, בסיס פיננסי משמעותי, ומבנה שמסוגל לשאת ליטיגציה ארוכת טווח. הארגונים של אמנה ורגבים בפרט, מנהלים תקציבים, מעסיקים עובדים ומקיימים קשרי בנקאות, כך שהקפאת נכסים אירופית עלולה לפגוע בהם ישירות, ולו באמצעות פעולות הבנקאות המקבילות שמוסדות ישראלים מקיימים עם עמיתיהם האירופיים. הפנייה לבית המשפט הכללי על ידי אחד מגופים אלה תהווה את המבחן הגדול הראשון של משטר זכויות האדם כפי שהוא מיושם על הכללת גורמים מיהודה ושומרון ברשימה. לשופטים בלוקסמבורג תהיה הזדמנות להבהיר את הסטנדרטים של הניע וראיות הדרושים להחליט על הכללה ברשימה כשלא קיימת החלטה קודמת של רשות שיפוטית לאומית.
סיכום
הניתוח של הצעדים שננקטו בשנת 2024 והחבילה עליה הוכרז ב- 11.5.2026 מוביל לשלוש מסקנות:
הראשונה היא שההצגה המשותפת של בכירי חמאס יחד עם תושבים ישראלים וארגונים קשורים שנכללו ברשימה אינה משקפת שוויון משפטי מובהק. הראשונים מוגדרים תחת המשטר נגד טרור או תחת המסגרת הספציפית שנוסדה בינואר 2024 עבור המסייעים לחמאס; מעשיהם עולים לכדי פעולות טרור; והמשטר משנת 2001 דורש הכרעה שיפוטית קודמת של רשות לאומית. האחרונים מוגדרים תחת משטר כללי לקידום זכויות אדם הנתון לשיקול דעת, ומעשיהם נחשבים הפרה חמורה או שיטתית של זכויות אינדיבידואליות, ללא שום דרישה פרוצדורלית מקבילה. משטרים אלה שונים בבסיסם המשפטי, בתנאים המהותיים ובהגנות הפרוצדורליות שלהם.
המסקנה השנייה היא שהביקורת של ממשלת ישראל על "הקבלה כוזבת" מבוססת ומשמעותית מבחינה משפטית. הקיבוץ של בכירי חמאס יחד עם תושבים ישראליים באותו רצף ובאותה הודעה של המועצה יוצרת הקבלה פוליטית בדעת הקהל הציבורית באירופה שאין לה תימוכין בפעולה המשפטית עצמת. ההבחנה בין המשטרים וחשיפת השוני הטכני ביניהם דרושה לא רק כדי להבהיר את המנגנונים השונים אלא גם עבור היושר של הדיון הציבורי.
המסקנה השלישית היא שהמחסור הנוכחי בליטיגציה בפני שופטים של האיחוד האירופי הוא זמני, ועשוי להשתנות. החבילה של 11.5.2026, ששמה לה למטרה מבנים ארגוניים המסוגלים לראשונה לעסוק בהליך משפטי, יכולה להפוך לתחילתו של שלב חדש. בפני בית הדין בלוקסמבורג תעלה השאלה אם הכללות אלה ברשימה עומדות בדרישות שקבעה הפסיקה בעניין קאדי לגבי הינע ואיכות הראיות. הרגע של ביקורת משפטית קרב, והוא יקבע את התוקף המשפטי של המנגנון.
