אירלנד אפילו לא מעמידה פנים שהיא מבקשת להחיל את עקרונות הדין הבינלאומי על מדינה כלשהי מלבד ישראל
ממשלת אירלנד פרסמה את הגרסה העדכנית ביותר של" חוק השטחים הכבושים", תוך שמפלגת שין פיין וקבוצות אופוזיציה אחרות טוענות שההצעה המדוללת רחוקה מאוד מההצעה המקורית שהטילה סנקציות פליליות על סחר במוצרים ושירותים עם ההתנחלויות הישראליות ביהודה ושומרון. החוק מסווג כיום כ- "חוק להסדרת עמידת המדינה בהתחייבויותיה על פי המשפט הבינלאומי". אלא שהצמצום המתמשך של היקף החוק, לצד התמקדותו הבלעדית בישראל וביהודה ושומרון, מערער את הטענות לפיהן החוק מתחייב מתוקף הדין הבינלאומי. קידומו של החוק מהווה הזדמנות לבחון מחדש את הדין הבינלאומי בנוגע להתנהלות כלכלית בשטחים כבושים.
חובה אוניברסלית?
הצעת חוק השטחים הכבושים הועלתה לראשונה בינואר 2018 על ידי פרנסיס בלאק, חברה עצמאית בסנאט האירי. בעוד הוויכוח הפוליטי סביב הצעת החוק התמקד במפורש ביישובים יהודיים ביהודה ושומרון, הצעת החוק ביקשה לייסד עבירה כללית של ייבוא או מכירת מוצרים ושירותים "שמקורם בשטח כבוש". העבריינים, על פי ההצעה, יהיו חשופים לקנס של עד 250,000 יורו או חמש שנות מאסר. עם זאת, סעיף 3(1) הגדיר שטח כבוש שטח שהוכר כשטח כבוש על ידי החלטה או חוות דעת מייעצת של בית הדין הבינלאומי לצדק (ה-ICJ), בית הדין הפלילי הבינלאומי (ה-ICC), ערכאה בינלאומית אחרת או שהוכר כך על ידי שר החוץ והסחר. הגדרה זו צמצמה את תחולת החוק ליהודה ושומרון בלבד.
במהלך דבייט בסנאט האירי ביום ה-28 בנובמבר 2018, חברת הסנאט בלאק הסבירה את ההתמקדות בסכסוך הישראלי-פלסטיני: "אירלנד לא יכולה, ואף לא רוצה, לשפוט את המעמד של כל כיבוש או סכסוך ברחבי העולם. במקום זאת, אנחנו מציבים רף אובייקטיבי וניטרלי שנשען על המשפט הבינלאומי ועל החלטות בתי הדין הרשומים. בזה הצבנו רף גבוה שמסתמך במובהק על המשפט הבינלאומי. הסיבה שכללנו מלכתחילה את הסכסוך הישראלי-פלסטיני היא הקונצנזוס הבינלאומי הגורף שההתנחלויות מפרות את הדין הבינלאומי".
בדבייט אחר שנערך ב- 5 בדצמבר 2018, חבר הסנאט ניאל או'דונגלה ממפלגת שין פיין טען שיש בסיס מוצק להחלת החוק המוצע על סהרה המערבית, הכבושה בידי מרוקו. בשנת 1975, ה-ICJ קבע בחוות דעת מייעצת כי לא נמצאו "קשרים משפטיים מסוג שיש בו כדי להשפיע על יישום… ההכרזה בדבר מתן עצמאות לארצות ולעמים קולוניאליים בהליך הדה-קולוניזציה של סהרה המערבית, ובפרט על עקרון ההגדרה העצמית באמצעות ביטוי חופשי ואמתי של רצון העמים בטריטוריה" (סעיף 162). בעקבות חוות הדעת המייעצת משנת 1975, מרוקו פלשה לסהרה המערבית, כבשה אותה, והחלה במסע התיישבות נרחב בשטח. המתיישבים המרוקאים מהווים כיום כשני שלישים מ-600,000 תושבי סהרה המערבית.
בשנים 1979 ו-1980, העצרת הכללית של האו"ם גינתה את "המשך הכיבוש" של סהרה המערבית בידי מרוקו (החלטות 34/37 ו-35/19 של העצרת הכללית). המזכ"ל דאז באן קי-מון התייחס לכיבוש המרוקאי בשנת 2016. בשנת 2012 קבע בית הדין הכללי של האיחוד האירופי כי הסכם שנחתם בין הקהילות האירופיות למרוקו, ההסכם האירופי ים-תיכוני, אינו יכול לחול על סהרה המערבית מאחר שלטריטוריה זו מעמד "נפרד ושונה" מזה של ממלכת מרוקו (סעיף 26). בשנת 2016 קבע בית המשפט העליון הבריטי (High Court) כי סהרה המערבית נתונה תחת "כיבוש לוחמתי" מרוקאי, וכי זכויות הכיבוש והתביעות הריבוניות של מרוקו אינן מוכרות על ידי האו"ם, האיחוד האפריקאי, האיחוד האירופי או מדינות חברות (סעיפים 18 ו-40). השופט בלייק, בבוחנו את תביעותיה של מרוקו לטריטוריה, כתב: "מעצמה קולוניאלית אינה יכולה להעניק כמתנה טריטוריה כבושה למדינה שכנה… באותה מידה, כיבוש צבאי בלתי מורשה אינו יכול לשמש בסיס לתביעות טריטוריאליות לגיטימיות" (סעיף 47).
בשנת 2018, ארגון הרשת הגלובלית לפעולה משפטית (GLAN) הגישה תלונה רשמית בפני נקודת הקשר הלאומית (NCP) של אירלנד מטעם ה- OECD נגד חברת האנרגיה סן לאון אנרג'י (San Leon Energy PLC ) בגין פעילות הפקת נפט וגז בסהרה המערבית. בשנת 2021 החליטו הרשויות האיריות להמשיך בטיפול בתלונה נגד סן לאון אנרג'י.
הגרסה העדכנית ביותר של הצעת החוק האירית מוותרת לגמרי על העמדת פנים כלשהי של יישום ניטרלי של הדין הבינלאומי. החוק מגביל את תחולתו ל"שטח הפלסטיני הכבוש (לרבות מזרח ירושלים) שהובא תחת שליטה ישראלית מאז יוני 1967" (סעיף 6(3)(א)). על פי דברי ההסבר לחוק, האיסור מהווה אמצעי הכרחי לכך שאירלנד תעמוד בהתחייבויותיה המשפטיות הבינלאומיות, ובפרט כפי שאלה זוהו בחוות הדעת המייעצת של ה-ICJ בעניין הכיבוש. עם זאת, החוק יוצר חריגים משמעותיים לאיסור, שאין להן בסיס ברור בחוות הדעת של בית הדין. בניגוד לגרסאות קודמות, החוק אוסר רק על ייבוא מוצרים תוך התעלמות משירותים. כמו כן, הוא מחריג מוצרים שאינם מסחריים, המהווים "חלק מכבודתו האישית של אדם ומיועדות לצריכתו או לשימושו האישי" (סעיף 5(2)(א)).
הסיבה לכך שתומכי הצעת החוק מתירים רכישת מוצרי צריכה אישית המיובאים מישראל נותרה עמומה. על פי המשרד האירי המרכזי לסטטיסטיקה, הסחר בין אירלנד לבין יישובים ישראליים מגיע לסכום כולל של 230,000 דולר לערך בשנה, ומורכב רובו מפירות. אולם, בעיר העתיקה בירושלים בה שולטת ישראל, מקורות ההכנסה המרכזיים הם התיירות והעלייה לרגל למקומות קדושים. מבקרים יהודים ונוצרים תורמים לכלכלה המקומית על ידי קניית מזכרות וחפצי קודש. ה-ICJ עצמו לא מבחין כלל בין סחר מסחרי לבין סחר אישי – הסחר אסור בכללותו או מותר בכללותו.
לאחרונה התפרסם מאמר של פיליפ קהל (Kehl), העוסק בהאשמת ישראל בייבוא תבואה משטח אוקראיני שכבוש בידי רוסיה, בו הוא קובע שעיקרון אי-ההכרה אוסר על פעילות כלכלית בשטח כבוש. על פי קהל, מדינות מחויבות למנוע מסחר, השקעה וקשרים כלכליים אחרים, שיכולים לסייע לכוח כובש לשמר את שליטתו הלא חוקית. יתירה מזאת, מכיוון שהפקת וייצוא הסחורות (כמו מוצרים חקלאיים) מתוך השטחים הכבושים מפר לעתים קרובות את החוק הבינלאומי, בייחוד את איסורי תקנות האג על תפיסת רכוש פרטי וביזה, קניית מוצרים משטח כבוש עולה לכדי קבלת רכוש גנוב. מכיוון שייבוא סחורה משטחים כבושים נותנת יתרון לכלכול המלחמה של התוקף, וחותרת תחת השלמות הריבונית של המדינה הכבושה, הסחר הופך למעשה אסור מבחינה בינלאומית.
ללא שום הסבר, קהל מסרב להתייחס למנהג המדינות לקיים פעילות כלכלית בשטחים כבושים, מנהג כמעט אוניברסלי ומתועד היטיב (Kontorovich, 2015). אירלנד עצמה, על אף התמקמותה בחזית ההתנגדות להתנחלויות הישראליות, מעולם לא התנגדה באופן גורף לסחר בשטחים כבושים. משרד החוץ והסחר האירי מציע את העצה הבאה לאזרחים איריים המעוניינים לרכוש נכס בצפון קפריסין:
"אם אתם שוקלים לרכוש נכס בחלק הצפוני של קפריסין, שאינו נתון לשליטתה האפקטיבית של ממשלת הרפובליקה של קפריסין, אנו ממליצים בחום לנקוט משנה זהירות ולקבל ייעוץ משפטי עצמאי ומוסמך. זאת בשל תביעות אפשריות הנוגעות לבעלות ולזכויות קניין מצד קפריסאים יוונים שנעקרו מהאזור בשנת 1974, אשר עלולות להוביל להשלכות משפטיות וכלכליות חמורות."
משרד החוץ עצמו מציין כי בהתאם להחלטות מועצת הביטחון הרלוונטיות של האו"ם, אירלנד אינה מכירה ב"רפובליקה הטורקית של צפון קפריסין (TRNC)". חרף זאת, הוא אינו טוען דבר באופן מפורש לגבי איסור על ייבוא סחורות או ניהול עסקים באזור זה. יצוין כי החלטה 550 (1984) של מועצת הביטחון של האו"ם מגדירה את צפון קפריסין "כבושה", והחלטה 541 (1983) מחייבת אי-הכרה ב- TRNC. גם בית הדין האירופי לזכויות אדם הכיר בפסקי דין Loizidou ו- Cyprus v. Turkey באי-הכרה בכיבוש וסיפוח צפון קפריסין בידי טורקיה.
למרות עיקרון זה של אי-הכרה, אירלנד והאיחוד האירופי בכללותו ממשיכים לייבא מוצרים מצפון קפריסין הכבושה. תחת תקנת הקו הירוק של האיחוד (Regulation 866/2004), יש היתר להעביר אל הדרום דרך רצועת הביטחון שבפיקוח האו"ם מוצרים מאושרים שתהליך ייצורם המלא מתרחש בצפון קפריסין – בעיקר מוצרים חקלאיים כמו פירות הדר, ריהוט מעץ, ותוצרי פלסטיק, כמו גם לאחרונה גבינת חלומי שיש לו כינוי מקור מוגן – Protected Designation of Origin (PDO). ברגע שהמוצרים נכנסים לשטח שנמצא תחת שליטת ממשלת הרפובליקה של קפריסין ועוברים בדיקות סניטריות וביטחוניות של האיחוד, הם מקבלים יחס של מוצרים חוקיים של האיחוד, ואפשר לשלוח אותם באופן חופשי למדינות חברות אחרות, לרבות אירלנד.
מסקנה
הצמצום המתמשך של היקף "חוק השטחים הכבושים" של אירלנד סותר את הטענה שהוראותיו מחויבות על פי הדין הבינלאומי. בעוד שבמקור הוצג החוק בשנת 2018 כמה שחל באופן אוניברסלי על שטחים כבושים, היום הגרסה העדכנית ביותר שלו אינה טורחת אפילו להעמיד פנים שהוא חל על דבר מלבד הסכסוך הישראלי-פלסטיני. החריגים המשמעותיים בחוק חסרים גם הם בסיס בעקרונות הדין הבינלאומי שאותם תומכי החוק מתיימרים לקדם, והם נועדו ככל הנראה למנוע אתגרים בתחום האכיפה ולא כדי לעמוד בהתחייבויות הנגזרות כביכול מהדין הבינלאומי. ככלל, סחר עם שטחים כבושים הוא מנהג מדינות נפוץ, שגם אירלנד עצמה נוהגת בו. מעולם לא עלתה הטענה שקיים כלל גורף המונע מאירלנד, או מכל מדינה אחרת, לסחור עם סהרה המערבית, צפון קפריסין או שטחים כבושים אחרים.
(פורסם במקור בבלוג המשפטי The Jerusalem Jurist – Israel Legal Dispatch)
Photo: Newly Elected Senator Frances Black, Houses of the Oireachtas, https://www.flickr.com/photos/54097310@N08/54312771573/
