מכותנה ועד נפט: הגנה על דוקטרינת "קיום המלחמה" כסטנדרט המודרני ללוחמה גלובלית
מחלוקת סוערת עלתה סביב תקיפת ארצות הברית את בתי הזיקוק האירניים במלחמה האחרונה. מבקרים רבים מאשימים את ארצות הברית בהתעלמות מ"עיקרון ההבחנה", היסודי לדיני הסכסוך המזוין. בדיוק כפי שהדין מחייב את ההבחנה בין אזרחים לבין לוחמים בתקיפות צבאיות, כך קיימת החובה להבחין בין מטרות אזרחיות לבין מטרות שתורמות למאמץ המלחמתי של האויב. סעיף 52 לפרוטוקול הנוסף הראשון של אמנת ז'נבה הרביעית מגביל את התקיפות למתקנים ש"טבעם, מיקומם, מטרתם, או שימושם תורמים תרומה אפקטיבית לפעולה צבאית, ואשר, תחת התנאים השוררים באותה עת, השמדתם המלאה או החלקית, כיבושם או נטרולם יגלמו יתרון צבאי ברור".
אולם, בהגדרה זו נותרה עמימות ביחס למידת התרומה הנדרשת של מתקנים מסוג זה למאמץ המלחמתי. האם על המתקן להיות קשור באופן ישיר למלאי נשק ותחמושת כדי להוות מטרה לגיטימית או שמספיק שהמתקן יהיה חיוני לכלכלת האויב, מה שחיוני, בתורו, להמשך ביצוע פעולות האיבה? ארצות הברית מאמצת פרשנות מרחיבה לסעיף 52, ומגדירה מטרה לגיטימית לא רק כזו שמספקת "יכולות לחימה" אלא כזו שכוללת גם מטרות כמו משאבי הטבע של המדינה, תוצרתה החקלאית, תחנות הכוח שלה ומוסדותיה הכלכליים. מתקנים אלה נודעים גם כ"מתקנים בעלי שימוש מעורב". המנהג לתקוף מטרות מעין אלה התחיל עוד במלחמת האזרחים האמריקנית, כאשר כוחות הצפון שרפו שדות כותנה של הקונפדרציה בדרום, בגלל שמכירת הכותנה סיפקה את מרבית המימון לנשק ותחמושת [דינשטיין, The Conduct of Hostilities under the Law of International Armed Conflict, בע"מ 40].
אפשר למצוא את ראשיתה של העמדה האמריקנית במדריך של הצי משנת 1987 – "המדריך למפקדים בדבר דיני פעולות הצי". המדריך פירש את סעיף 52 לפרוטוקול הנוסף הראשון כך שיכלול מתקנים ש"טבעם, מיקומם, מטרתם או שימושם תורמים תרומה אפקטיבית ליכולות הלחימה או יכולות קיום המלחמה של האויב". תוספת אחרונה זו באה לידי ביטוי גם בחוק שהעביר הקונגרס בשנת 2006, שהסמיך ועדות צבאיות לדון בהפרות של דיני המלחמה. הביטוי העדכני ביותר של העמדה האמריקנית מצוי במדריך לדיני המלחמה של משרד ההגנה (כיום המלחמה) משנת 2015. אמנם במבט ראשון נראה כי סעיף 52 מצוטט שם כלשונו ביחס לביטוי "יתרון צבאי ברור", אולם בהמשך, המונח "יתרון" מוגדר באופן שכולל "יכולות לחימה או יכולות לקיום המלחמה".
אולם, לטענת מבקריה, הפרשנות המרחיבה של הגדרה זו מפרשת בצורה שגויה את המונח "תרומה אפקטיבית", שכן תרומה עקיפה אינה אפקטיבית כפי שהיא תרומה ישירה. המבקרים גם מסיקים מהדרישה ל"יתרון צבאי ברור", שאין די בכך שמתקן כלשהו תורם למאמץ המלחמתי הכולל – לכל תקיפה נדרשות מטרות צבאיות ישירות. יתר על כן, המבקרים חוששים כי אימוץ גישה מתירנית כזו יפגע בהגנה ההכרחית על תשתיות אזרחיות, אותה סעיף 52 נועד לספק.
ברצוני להוכיח במאמר זה שעמדת ארצות הברית ביחס לפרשנות הסעיף היא הפרשנות הנכונה, על אף העמימות הטבועה בו, וזאת על בסיס טענת הדין המנהגי, עליו מתבסס המשפט הבינלאומי בכללותו. למרות המחלוקת הנוכחית, אטען שמרבית המדינות קיבלו בפועל את הפרשנות המרחיבה, כפי שעולה מפעולותיהם לפני ואחרי ניסוח הפרוטוקול הנוסף הראשון, ולאורך ההיסטוריה של הלוחמה המודרנית.
בעקבות אותה תקיפה על שדות הכותנה במלחמת האזרחים האמריקנית, ובזמן שדיני המלחמה הבינלאומיים היו עוד בהתהוותם, ועדה בריטית-אמריקנית לתביעות פסקה שכיבושם והשמדתם של שדות אלה היה חיוני למאמץ המלחמתי אף יותר מתקיפת תחמושת של האויב (!). ההתפתחות המרכזית הבאה, התפתחות שהכניסה את הלחימה לעידן המודרני והעלתה באופן אקספוננציאלי את היקף ההרס הפוטנציאלי, הייתה המצאת כלי הטיס ושימושם כאמצעי לחימה. "תיאוריית ההפצצה האסטרטגית" התגבשה במלחמת העולם הראשונה, כשהיא מתבססת על הרציונל שיש למקד את התקיפות האוויריות בתשתיות הכלכליות של האויב. ארצות הברית ובריטניה השתמשו באופן נרחב באסטרטגיה זו נגד "תשתיות השורש" של גרמניה, כמו מפעלים ודומיהם. בעלות הברית המשיכו בגישה זו לאורך מלחמת העולם השנייה, תוך הכוונה על מתקני ייצור, רשתות תחבורה, מתקני נפט ותעשיות "מקיימות- מלחמה" אחרות. דוגמה בולטת אחת של מנהג זה היה "מבצע גל גאות", בו 178 מפציצים השמידו את שדות הנפט של הנאצים ברומניה.
מנהג המדינות לא השתנה בימים שלאחר מלחמת העולם השנייה, ולא היה מוגבל לארצות הברית ובריטניה. הכוח הבינלאומי של האו"ם ששירת במלחמת קוריאה תקף שדות אורז, מכיוון שהאורז נמכר כדי לממן את ייצור הנשק (בדומה לתקיפה על שדות הכותנה של הקונפדרציה במלחמת האזרחים האמריקנית). כמו כן, "מבצע רעם מתגלגל" במלחמת וייטנאם היה מכוון אל תחנות דלק, נפט וחומרים משמנים, כמו גם אל תחנות כוח ותעשיות חיוניות אחרות בהאנוי ובהייפונג. התפתחות מכרעת אחרת היא התערבותה של נאט"ו בקוסובו בשנת 1999, המוכרת בשם "מבצע כוח מאוחד". בתחילה, כוחות נאט"ו דבקו בפרשנות המצומצמת של סעיף 52, וכיוונו את תקיפותיהם רק אל מתקנים שסיפקו יכולות "לחימה". אולם כאשר המסע הצבאי לא הצליח לעצור את הנשיא היוגוסלבי סלובודן מילושביץ' מביצוע טיהור אתני באלבנים בקוסובו, הרחיבו כוחות נאט"ו את רשימת המטרות המותרות כך שתכלול יעדים כלכליים "מקיימי-מלחמה".
הפרקטיקה של מדינות המקבלת את הפרשנות המרחיבה נמשכה אל תוך המאה ה-21. בעקבות מלחמת אתיופיה-אריתריאה (1998-2000), הוקמה בהאג בשנת 2005 וועדת תביעות לדון בנזקים שנגרמו במהלך הסכסוך. ועדה זו קבעה שככל הנוגע להרס של תחנת כוח אריתריאית, המטרה הייתה לגיטימית משתי סיבות: ראשית, היא היוותה למעשה מטרה צבאית, משום שמקובל לחשוב על תחנות כוח חשמלי כמתקנים שתורמים תרומה אפקטיבית לפעולה צבאית על ידי אספקת החשמל לתקשורת, לתחבורה ולתעשייה שמניעים את המאמץ המלחמתי (על אף שהיו לצבא האריתריאי תחנות כוח משלו). שנית, "גרימת הפסדים כלכליים… היא אמצעי חוקי להשגת יתרון צבאי ברור". עם זאת, הדוגמה המובהקת ביותר לכך שהמנהג הכללי במדינות דומה לזה של ארצות הברית היא המלחמה שהתנהלה נגד דאע"ש בעיראק ובסוריה. עד לאוגוסט 2016, התגבשה קואליציה של 26 מדינות למטרת המאבק בדאע"ש, בהן ארצות הברית, הממלכה המאוחדת, טורקיה, ירדן, הולנד, צרפת, דנמרק, בחריין ואוסטרליה. הקואליציה ביצעה הפצצות נרחבות על תעשיית הנפט של דאע"ש, כמו גם על מוסדותיו הפיננסיים. צעד זה היה מגובה בהחלטת מועצת הביטחון של האו"ם מיום ה-17 בדצמבר 2015, אשר קראה לחבריה "למנוע ולדכא" את מימון הטרור באמצעות מכירת נפט, בהתאם לדיני הסכסוך המזוין.
למרות המנהג במדינות, שמעדיף בבירור את הפרשנות המרחיבה להגדרת "תרומה אפקטיבית לפעולה צבאית" של סעיף 52, קיים החשש שפרשנות זו תיתן למדינות "צ'ק פתוח", ותאיין את עיקרון ההבחנה. החשש של מבקרי השיטה הוא לגיטימי, מכיוון שהמטרה של סעיף 52 מלכתחילה הייתה להגן על תשתיות אזרחיות. יתירה מכך, ישנן חששות שתקיפת תשתיות אזרחיות תמסמס את עיקרון המידתיות, ותגדיל את מספר ההרוגים מקרב האזרחים.
רס"ן חיל האוויר האמריקני, ישראל ד. קינג, מציע מספר חלופות שיאפשרו גישה מאוזנת. פתרון אפשרי אחד לסוגיה זו הוא שמדינות יקבלו על עצמן לקבוע קריטריונים למצבים בהם יתקפו תשתית אזרחית. לדוגמה, מדינה יכולה להצהיר כי תתקוף רק אם תחנת כוח או מתקן נפט של האויב "הכרחיים ומרכזיים" למימון מאמץ המלחמה, וכי השמדת אותה מטרה תפגע באויב פגיעה משמעותית (זוהי העמדה הרשמית של ארצות הברית). אפשרות נוספת תהיה לתקוף רק תשתיות אזרחיות שניתן לקשור באופן ישיר בינן לבין אספקת רכיב ספציפי במכונת המלחמה של האויב.
פתרון אפשרי נוסף שיפחית את הנזק לאזרחים במקרה של תקיפת מתקן שמשמש "שימוש מעורב" הוא לכלול את הנזק למתקן עצמו בעת שיקול המידתיות. הפרוטוקול הנוסף הראשון מחייב צדדים לסכסוך לקחת בחשבון "אבדות בחיי אזרחים, פציעת אזרחים, [ו]נזק למתקנים אזרחיים" בעת הערכת המידתיות של תקיפה עתידה. קיימת מחלוקת לגבי השאלה מהם סוגי המתקנים האזרחיים אליהם החוק מתייחס. האם הוא כולל מתקנים בהם עושים "שימוש מעורב", או רק מתקנים שמשמשים למטרות אזרחיות בלבד? כדי להרגיע את חששות המבקרים, ארצות הברית יכולה לאמץ גישה מחמירה יותר, המחייבת את מי שמבקש לתקוף לשקול את השפעת התקיפה על המתקן עצמו ועל יכולתו לשרת את האוכלוסייה האזרחית. אם הנזק לתשתית האזרחית אינו פרופורציונלי ביחס ליתרון הצבאי שניתן להפיק מתקיפתה, חוסר המידתיות יהיה סיבה לביטול התקיפה. על מדינה תוקפת גם לקחת בחשבון את ההשפעה המתגלגלת שתהיה לתקיפה, כמו גם את הנזק המצטבר לקהילות האזרחיות בטווח הארוך. על צד לסכסוך לשקול לדוגמה, אם הרס של גשר ימנע מאזרחים להגיע לעבודה או לקבל טיפול רפואי חיוני (כפי שנדון בפסק הדין של התובע נ' פרליץ' ב- ICTY, בית הדין הפלילי הבין-לאומי ליוגוסלביה לשעבר). לסיכום, אני סבור כי עמדתה של ארצות הברית ביחס למתקנים שמשמשים "שימוש מעורב" או שהם בגדר "מקיימי מלחמה" היא העמדה הנכונה. למרות הלשון העמומה של סעיף 52 לפרוטוקול הנוסף הראשון, "יתרון צבאי ברור" כולל בוודאי מטרות כלכליות כמו שדות הנפט האירניים בסכסוך הנוכחי. על מנת להשיב על חששות המבקרים, על ארצות הברית להקפיד לתקוף רק מטרות כלכליות החיוניות למאמץ המלחמתי, שאת יתרונן הצבאי ניתן להוכיח בבירור. יתירה מכך, ראוי שארצות הברית תשקול את ההשלכות הכוללות של השמדת מתקן בעת שקילת המידתיות של תקיפתו.
