פוליטיקה לעומת מדיניות: החרם של האיחוד האירופי על מוצרים מההתיישבות הישראלית דורש הסכמה פה אחד

המועצה האירופית שוקלת את ההצעה להחרים מוצרים שמקורם באזורי התיישבות ישראליים בגדה המערבית (יהודה, שומרון ומזרח ירושלים), ובמקרה שתתקבל, על סמך איזו אמנה של האיחוד האירופי להתבסס. על פי סעיף 24(1) לאמנת האיחוד האירופי (ה-TEU),[1] יש לקבוע וליישם מדיניות משותפת בתחום החוץ והביטחון (CFSP) בהחלטה פה אחד במועצה האירופית, אלא אם נקבע אחרת ב-TEU או באמנה על תפקוד האיחוד האירופי (TFEU). [2] עובדה זו מהווה מכשול משמעותי בפני תומכי החרם על מוצרים מההתיישבות, בשל התנגדותן של מספר מדינות חברות באיחוד לצעדים המכוונים נגד ישראל. על כן, מספר מומחים משפטיים באיחוד האירופי העלו את הטענה[3] שאמצעים מגבילים מסוג זה נופלים תחת סעיף 207 ל-TFEU , המסדיר את המדיניות המסחרית המשותפת (CCP),על פיו יש חיוב להצבעה במועצה ברוב מיוחס בלבד (לפחות 15 מדינות חברות, המייצגות לפחות 65% מאוכלוסיית האיחוד האירופי).

יש לקבוע את הבסיס החוקי על פי קריטריונים אובייקטיבייםֿ

הפסיקה של האיחוד האירופי ברורה ביחס לכך שאסור למועצה או לנציבות האירופיות לבחור בסיס חוקי באופן שרירותי למען הנוחות הפוליטית. על פי פסיקת בית הדין האירופי לצדק (ה-CJEU), יש לבחור את הבסיס החוקי על סמך קריטריונים אובייקטיביים. בפסק דין Commission v. Council (Titanium Dioxide), Case C-300/89 (1991) [4], בית הדין קבע: ״יש לבחור את הבסיס החוקי של אמצעי של האיחוד האירופי על סמך גורמים אובייקטיבים הניתנים לביקורת שיפוטית, לרבות מטרתו ותוכנו של אותו אמצעי״. האמצעי שנדון באותו מקרה שירת הן מטרות סביבתיות והן את ההרמוניזציה של אמצעים לאומיים, במטרה לבטל עיוותי תחרות בשוק הפנימי של האיחוד האירופי. מטרות אלה הוסדרו תחת הוראות אמנה שונות, שהחילו הליכי חקיקה שאינם עולים בקנה אחד זה עם זה. ה-CJEU פסק שביסוס אותו אמצעי על שתי ההוראות גם יחד אינו אפשרי, והכריע שיש לבססו על הוראת ההרמוניזציה בלבד, מכיוון שהוראות האמנה לקחו בחשבון באופן מפורש שדרישות להגנת הסביבה יהיו מרכיב של הליכי מדיניות אחרים.

בסדרה של החלטות, קבע ה- CJEU: ״אם עולה מתוך בחינה של אמצעי של האיחוד האירופי שהוא משרת מטרה כפולה, או שהוא מורכב משני רכיבים, וניתן לזהות אחד מהם כמטרה או כרכיב העיקרי או הדומיננטי, בעוד שהאחר הוא משני בלבד, יש לבסס את הפעולה על בסיס משפטי יחיד – זה הנדרש על ידי המטרה או הרכיב העיקרי או הדומיננטי". בפסק דין Parliament v. Council (Pirate-Transfer Agreement with Tanzania), Case C-263/14 משנת 2016[5], הפרלמנט האירופי טען כי הסכם בין האיחוד האירופי לבין טנזניה, העוסק בדיכוי פעילות של שוד ימי, נערך באופן שגוי תחת ה-CFSP בלבד, שכן היה לו יעד כפול של שיתוף פעולה משפטי ומשטרתי לצד מדיניות חוץ. תוך ציטוט הניסוח שלעיל, קבע ה-CJEU כי המטרה העיקרית של ההסכם הייתה "לשמר את השלום והביטחון הבין-לאומיים, ובפרט על ידי קביעת מסגרת שתוודא שמי שביצע מעשי שוד לא יימלט מעונש", ולפיכך בוסס כראוי על ה- CFSP. לעומת זאת, בעניין Commission v. Council (CEPA / Armenia), Case C-180/20 [6](2021), בית הדין פסק שלמרות מרכיב ה- CFSP שבהסכם השותפות עם ארמניה, יש לבחון את ההסכם בכללותו, ומטרתו העיקרית היא שיתוף פעולה למטרות סחר ופיתוח. על כן, יש לבסס את עמדתו של האיחוד האירופי ביחס לכל היבטי היישום על הצבעה של רוב מיוחס. בפסקי דין אלה ואחרים, ה-CJEU הכיר בכך ש"אם מתברר באופן חריג שהפעולה משרתת בו-זמנית מספר מטרות, או שיש לה מספר רכיבים השלובים זה בזה בצורה שאין האחד מהם משני לאחר, כך שחלות הוראות שונות של האמנה, יש לבסס אמצעי כזה על הבסיסים המשפטיים השונים המתאימים לאותם רכיבים". עם זאת, ה-CJEU המשיך וקבע שאמצעי יכול להתבסס על מספר בסיסים רק כאשר ההליכים הנדרשים תחת הבסיסים הנפרדים תואמים זה לזה: בפסק דין Parliament v Council (European Investment Bank)[7] , Case C-155/07 (2008), בפסק דין Parliament v Council (Usama bin Laden)^[8], Case C-130/10 (2012), ובפסק דין Commission v. Council (CEPA / Armenia), Case C-180/20 (2021)^[9].

ברי כי ״המטרה העיקרית״ של ההצעה לאסור על ייבוא מוצרים שמקורם באזורי התיישבות ישראליים בגדה המערבית היא להפעיל לחץ על ישראל להפסיק את המדיניות הנוהגת של מתן אפשרות ותמיכה ביישוב ישראלים בגדה המערבית. הדבר ניכר מההצהרות הרבות מפי תומכי ההצעה ומהעובדה שהם אינם מציעים הצעה דומה ביחס לטריטוריות אחרות שנחשבות על פי האיחוד שטחים כבושים. בהתאם לכך, הטענה לפיו יש לבסס אמצעי כזה על ה-CFSP נראית מוצקה, שכן מטרתו העיקרית היא לקדם יעד מסוים של מדיניות חוץ ו/או ביטחון, ולא סחר בין-לאומי, מניעת עיוותי תחרות בשוק הפנימי, או קידום יעדים אחרים של מדיניות אירופית שונה.

מסקנה זו אינה סותרת את העובדה שחרם מסוג זה ייכנס גם לתחום של ה-CCP. במספר פסקי דין , ה-CJEU קבע שאמצעי נופל בתחום ה-CCP ״אם הוא נוגע באופן ספציפי לסחר בינלאומי בכך שהוא נועד, במהותו, לקדם, להקל או להסדיר סחר, ויש לו השפעה ישירה ומידית על הסחר:^[10] Kadi, Cases C-402/05P, C-415/05P (2008); Commission v Council (conditional access / illicit devices to receive broadcasts)^[11],Case C-137/12 (2013); Daiichi Sankyo v DEMO^[12], Case C-414/11 (2013); Commission v Council (revised Lisbon Agreement on Appellations of Origin)^[13], CaseC-389/15 (2017).

איסור על ייבוא מוצרים שיוצרו ביישובים הישראליים בגדה המערבית מסדיר את הסחר במוצרים אלה, ותהיה לו השפעה מידית וישירה על סחר כזה, ועל כן הוא ייפול הן תחת ה-CFSP והן תחת ה-CCP . אולם מכיוון שההליכים לאימוץ אמצעים על בסיסים אלה אינם תואמים זה לזה, אין אפשרות לאמצו על בסיס שניהם גם יחד, אלא רק על הבסיס הנדרש למטרתו הדומיננטית- דהיינו ה-CFSP – לפי ההליך החל על אמצעי המאומץ על בסיס זה.

סעיף 24 (1) ל-TFEU קובע שאת ה-CFSP ״יש להגדיר וליישם על ידי המועצה האירופית והמועצה, כשהן פועלות פה אחד, מלבד אשר במקרה בו האמנות [ה- TEU או ה-TFEU] מורות אחרת״. (במועצה האירופית חברים הנשיא, ראשי המדינה או הממשלה של כל מדינה חברה באיחוד, ונשיא הנציבות האירופית, ואילו במועצה חברים שרים המייצגים את הממשלות של כל מדינה החברה באיחוד). אולם, מכיוון שהחלטות המתקבלות תחת ה-CFSP אינן מחייבות משפטית, סעיף 215 ל-TFEU קובע שכאשר החלטה שהתקבלה תחת ה-CFSP "קובעת את הפסקתם או צמצומם, בצורה חלקית או מלאה, של יחסים כלכליים ופיננסיים עם מדינה שלישית אחת או יותר, המועצה, הפועלת ברוב מיוחס על בסיס הצעה משותפת של הנציג העליון של האיחוד לענייני חוץ ומדיניות ביטחון ושל הנציבות, תאמץ את האמצעים הנדרשים". נראה שהוראה זו חלה על איסור ייבוא מאזורי התיישבות ישראלית בגדה המערבית. לפיכך, אמצעי כזה מחייב תחילה החלטה פה אחד של המועצה האירופית והמועצה, ולאחר מכן אימוץ ברוב מיוחס במועצה של אמצעי יישום שהציעו במשותף הנציבות והנציג העליון לענייני חוץ ומדיניות ביטחון.

התומכים בחרם אירופי על ייבוא מאזורי ההתיישבות הישראלית בגדה המערבית טוענים כי בית הדין הבין-לאומי לצדק (ICJ) קבע בחוות דעתו[14] כי סחר עם ההתיישבות הישראלית בגדה המערבית עומד בסתירה למשפט הבין-לאומי; כי עמדה זו התקבלה על ידי גופי או"ם אחרים; וכי על האיחוד האירופי לפעול בהתאם. אלא שגם אם הטענה השנויה מאוד במחלוקת הזו הייתה נכונה, פסק דין Kadi^[15] מבהיר כי, עדיין, על האיחוד האירופי לכבד את ההליכים החוקתיים שלו עצמו, ואמצעי שמאומץ תוך הפרה של הליכים אלה לא יהיה תקף. אם מדינה החברה באיחוד האירופי או גוף של האיחוד סבורים שהמועצה האירופית או המועצה נמנעו מפעולה תוך הפרה של אמנות האיחוד, אותה מדינה או גוף אירופי יכולים לפנות ל- CJEU למתן פסק דין לפי סעיף 265 ל-TFEU, לו יהיו מחויבות המועצה האירופית והמועצה לציית בהתאם לסעיף 266.

התקדים הרוסי

אפשר למצוא הדגמה לפעולתן של הוראות אלה בסנקציות שהטיל האיחוד האירופי בתגובה לסיפוח הרוסי של קרים וסבסטופול. ביום 23 ביוני 2014, קיבלה המועצה האירופית פה אחד במסגרת ה-CFSP את החלטה CFSP2014/386/ [16] שאוסרת ייבוא מוצרים שמקורם בקרים או בסבסטופול, אלא אם כן ניתנה להם תעודת מקור על ידי ממשלת אוקראינה. המועצה אימצה לאחר מכן את תקנה 692/2014[17] של האיחוד האירופי לפי סעיף 215 ל-TFEU, המיישמת את איסור הייבוא.

מצד שני, הצעת הנציבות האירופית לתקנה שתביא לצמצום הדרגתי של ייבוא הגז הרוסי על בסיס ה-CCP ולא ה-CFSP זכתה לביקורת[18] מצד המשפטנים ויקטור סֶפּ (Szep) ולוקאס שאופ (Schaupp), שטענו כי היא מטשטשת את ההבחנה בין מדיניות חוץ לבין סחר, באופן שעלול לסתור את המסגרת המשפטית של האיחוד האירופי. עם זאת, להצעה הייתה יעד כלכלי משמעותי, דהיינו, צמצום התלות של האיחוד האירופי באנרגיה רוסית. התקנה שנגזרה ממנה, תקנה 2026/261,[19] שאומצה במסגרת ה-CCP ביום 26 בינואר 2026, מדגישה את הפיכת תלותו של האיחוד האירופי בגז הרוסי לכלי נשק בידי רוסיה, ממקמת את האמצעי בהקשר הרחב יותר של גיוון אספקת הגז של אירופה, ומתייחסת אל הנזק שגרמה רוסיה לכלכלה האירופית על ידי עצירת אספקת הגז. ימים יגידו אם נקודות אלה יספיקו כדי להגן על התקנה בפני בתי המשפט של האיחוד האירופי מול עתירות שהגישו הונגריה ונורד סטרים: Hungary v Parliament and Council, Case C-46/26^[20] ו- Nord Stream 2 v Parliament and Council, Case T-264/26^[21].

בניגוד למקרה הזה, לא ניתן להעלות נקודות דומות שיתמכו באיסור על ייבוא מוצרים מאזורי התיישבות ישראלית בגדה המערבית על בסיס ה-CCP. איסור כזה יהיה מכוון אך ורק להפעלת לחץ על ישראל בענייני מדיניות.

האיסור על ייבוא מאזורי ההתיישבות היהודית בגדה המערבית מכוון למדינה ספציפית

ספ ושאופ מבחינים בין איסורים ״רוחביים״ על מוצרים שיוצרו בעזרת עבודה בכפייה או לשם עינויים, המיישמים עיקרון ניטרלי לכלל המוצרים והמדינות, לבין אמצעים המכוונים למוצרים או למדינות ספציפיים. להשקפתם, אלה האחרונים עולים בקנה אחד ״בצורה הדוקה יותר עם אמצעים מגבילים בסגנון CFSP מאשר מכשירים רחבים יותר לזכויות אדם בתחום הסחר״. אם ובמידה ששיקול זה רלוונטי, הוא תומך בעמדה שיש לסווג את איסור הייבוא מאזורי ההתיישבות היהודית בגדה המערבית כאמצעי של ה- CFSP.

אף שתומכי החרם על מוצרים מאזורי התיישבות ישראלית בגדה המערבית טוענים כי הוא רק מיישם עקרונות ניטרליים של המשפט הבין-לאומי, כגון אי-הכרה או הזכות להגדרה עצמית, ההשוואה למקרים אחרים של שטחים שנויים במחלוקת או כבושים מצביעה על כך שמדובר באמצעי המכוון באופן ספציפי בישראל.

החלטת מועצת הביטחון של האו"ם (UNSC) מס' 550 (1984) הגדירה את צפון קפריסין, שהוא חלק ממדינה חברה באיחוד האירופי, כאזור "כבוש", בעוד שהחלטה 541 (1983) של מועצת הביטחון קבעה את חובת אי-ההכרה ב"רפובליקה הטורקית של צפון קפריסין״ (TRNC). גם בית הדין האירופי לזכויות אדם הכיר בחובת אי-ההכרה ב-TRNC בפסק הדין Loizidou [22] ובפסק הדין Cyprus v. Turkey [23]. חרף זאת, האיחוד האירופי ממשיך לייבא מוצרים מצפון קפריסין דרך ערוץ משפטי ספציפי. במסגרת "תקנת הקו הירוק"[24] של האיחוד האירופי (תקנה 866/2004), מוצרים המיוצרים במלואם בצפון קפריסין – בעיקר מוצרים חקלאיים כגון פירות הדר, רהיטי עץ, מוצרי פלסטיק, וגבינת חלומי/הלים בעלי תעודת מקור מוגן (PDO) – יכולים לחצות באופן חוקי את אזור החיץ המפוקח על ידי האו"ם אל דרום האי. לאחר שנכנסו לשטח שנשלט בידי ממשלת הרפובליקה של קפריסין ועברו בדיקות בטיחות ותברואה תקניות של האיחוד האירופי, הם מקבלים מעמד של מוצרים אירופיים חוקיים. מאותה נקודה, ניתן לשלוח ולמכור אותם באופן חופשי בכל רחבי השוק המשותף של האיחוד האירופי.

גם סהרה המערבית היא טריטוריה שנחשבת באופן כללי לשטח כבוש, תוך שמרוקו מונעת מהעם הסהראווי המקומי את זכותו להגדרה עצמית. בשנים 1979 ו-1980, גינתה העצרת הכללית של האו"ם (UNGA) את "המשך הכיבוש" של סהרה המערבית בידי מרוקו (החלטות 34/37 ו-35/19). המזכיר הכללי של האו"ם באן קי-מון התייחס לכיבוש המרוקאי בשנת 2016. בשנת 2012, קבע בית הדין הכללי של האיחוד האירופי כי הסכם השותפות האירופי-ים תיכוני, שנחתם בין הקהילות האירופיות לבין מרוקו, אינו יכול לחול על סהרה המערבית, שכן היה לה מעמד "נפרד ומובחן" מזה של ממלכת מרוקו.

בית הדין האירופי לצדק (ה-ECJ) פסק בעבר שאסור לסמן מוצרים מסהרה המערבית כמוצרים ממרוקו. אולם הנציבות האירופית התנגדה באופן עקבי[25] להגבלות או איסורים כלשהם על ייבוא מוצרים מסהרה המערבית הנמצאת תחת כיבוש מרוקאי. באוקטובר 2025, האיחוד האירופי ומרוקו הגיעו להסכמה על תיקון[26] להסכם האירופי-ים תיכוני, שמעניק למעשה העדפות מכס למוצרים מסהרה המערבית הכבושה. על פניה, ההתעקשות הזו על המשך הייבוא מסהרה המערבית מפריכה כל טענה שהחרם על מוצרים מאזורי ההתיישבות הישראלית בגדה המערבית מהווה יישום ניטרלי של המשפט הבין-לאומי.

במציאות, בעוד שהחרם המוצע נכנס לתחומי ה-CCP, מטרתו הדומיננטית היא פוליטית, ואימוצו על ידי האיחוד האירופי מחייב הסכמה פה אחד במסגרת ה-CFSP.

(המאמר נכתב יחד עם יונתן טורנר, מנכ״ל ״משפטנים בריטיים למען ישראל״)

[1] https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_1&format=PDF

[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT

[3] https://drive.google.com/file/d/1sD1fHawTukMgiyXnx34uLdLUDfYysL3o/view

[4] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:61989CJ0300

[5] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:62014CJ0263

[6] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:62020CJ0180

[7] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=ecli%3AECLI%3AEU%3AC%3A2008%3A605

^[8] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62010CJ0130

^[9] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:62020CJ0180

^[10] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:62005CJ0402

^[11] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62012CJ0137

^[12] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62011CJ0414

^[13] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62015CJ0389

[14] https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/186/186-20240719-jud-01-00-en.pdf

^[15] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:62005CJ0402

[16] https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2014/386/oj/eng

[17] https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2014/692/oj/eng

[18] https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2026/261/oj/eng

[19] https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2026/261/oj/eng

^[20] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62026CN0046

^[21] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62026TN0264

[22] https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-58007

[23] https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-59454%22]}

[24] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32004R0866

[25] https://euperspectives.eu/2025/10/eu-morooco-agricultural-deal/#:~:text=The%20agricultural%20supply%20from%20Morocco%20to%20the,via%20long%2Ddistance%20cables.%20Spanish%20farmers'%20concerns%20grow.

פוליטיקה לעומת מדיניות: מדוע חרם של האיחוד האירופי על מוצרים מההתיישבות הישראלית דורש הסכמה פה אחד

יונתן טורנר, מנכ״ל ״משפטנים בריטיים למען ישראל״

אברהם שליו, ראש מחלקת המשפט הבינלאומי, פורום קהלת למדיניות

ספטמבר 2026

המועצה האירופית שוקלת את ההצעה להחרים מוצרים שמקורם באזורי התיישבות ישראליים בגדה המערבית (יהודה, שומרון ומזרח ירושלים), ובמקרה שתתקבל, על סמך איזו אמנה של האיחוד האירופי להתבסס. על פי סעיף 24(1) לאמנת האיחוד האירופי (ה-TEU),[1] יש לקבוע וליישם מדיניות משותפת בתחום החוץ והביטחון (CFSP) בהחלטה פה אחד במועצה האירופית, אלא אם נקבע אחרת ב-TEU או באמנה על תפקוד האיחוד האירופי (TFEU). [2] עובדה זו מהווה מכשול משמעותי בפני התומכים בחרם על מוצרים מההתיישבות, בשל התנגדותן של מספר מדינות חברות באיחוד לצעדים המכוונים נגד ישראל. על כן, מספר מומחים משפטיים באיחוד האירופי העלו את הטענה[3] שאמצעים מגבילים מסוג זה ייפלו תחת סעיף 207 ל-TFEU , המסדיר את המדיניות המסחרית המשותפת (CCP),על פיו יש חיוב להצבעה במועצה ברוב מיוחס בלבד (לפחות 15 מדינות חברות, המייצגות לפחות 65% מאוכלוסיית האיחוד האירופי).

יש לקבוע את הבסיס החוקי על פי קריטריונים אובייקטיבייםֿ

הפסיקה של האיחוד האירופי ברורה ביחס לכך שאסור למועצה או לנציבות האירופיות לבחור בסיס חוקי באופן שרירותי למען הנוחות הפוליטית. על פי פסיקת בית הדין האירופי לצדק (ה-CJEU), יש לבחור את הבסיס החוקי על סמך קריטריונים אובייקטיביים. בפסק דין Commission v. Council (Titanium Dioxide), Case C-300/89 [4](1991), בית הדין קבע: ״יש לבחור את הבסיס החוקי עבור אמצעי של האיחוד האירופי על סמך גורמים אובייקטיבים הניתנים לביקורת שיפוטית, לרבות מטרתו ותוכנו של אותו אמצעי״. האמצעי שנדון באותו מקרה שירת הן מטרות סביבתיות והן את ההרמוניזציה של אמצעים לאומיים, במטרה לבטל עיוותי תחרות בשוק הפנימי של האיחוד האירופי. מטרות אלה הוסדרו תחת הוראות אמנה שונות, שהחילו הליכי חקיקה שאינם עולים בקנה אחד זה עם זה. ה-CJEU פסק שביסוס אותו אמצעי על שתי ההוראות גם יחד אינו אפשרי, והכריע שיש לבססו על הוראת ההרמוניזציה בלבד, מכיוון שהוראות האמנה לקחו בחשבון באופן מפורש שדרישות להגנת הסביבה יהיו מרכיב של הליכי מדיניות אחרים.

בסדרה של החלטות, קבע ה- CJEU: ״אם עולה מתוך בחינה של אמצעי של האיחוד האירופי שהוא משרת מטרה כפולה, או שהוא מורכב משני רכיבים, וניתן לזהות אחד מהם כמטרה או הרכיב העיקרי או הדומיננטי, בעוד שהאחר הוא משני בלבד, יש לבסס את הפעולה על בסיס משפטי יחיד – זה הנדרש על ידי המטרה או הרכיב העיקרי או הדומיננטי". בפסק דין Parliament v. Council (Pirate-Transfer Agreement with Tanzania), Case C-263/14 משנת 2016[5], הפרלמנט האירופי טען כי הסכם בין האיחוד האירופי לבין טנזניה, העוסק בדיכוי פעילות של שוד ימי, נערך באופן שגוי תחת ה-CFSP בלבד, שכן היה לו יעד כפול של שיתוף פעולה משפטי ומשטרתי לצד מדיניות חוץ. תוך ציטוט הניסוח שלעיל, קבע ה-CJEU כי המטרה העיקרית של ההסכם הייתה "לשמר את השלום והביטחון הבין-לאומיים, ובפרט על ידי סלילת הדרך לוודא שמי שביצע מעשי שוד לא יימלט מעונש", ולפיכך בוסס כראוי על ה- CFSP. לעומת זאת, בעניין Commission v. Council (CEPA / Armenia), Case C-180/20 [6](2021), בית הדין פסק שלמרות מרכיב ה- CFSP שבהסכם השותפות עם ארמניה, יש לבחון את ההסכם בכללותו, ומטרתו העיקרית היא שיתוף פעולה למטרות סחר ופיתוח. על כן, יש לבסס את עמדתו של האיחוד האירופי ביחס לכל היבטי היישום, על הצבעה של רוב מיוחס. בפסקי דין אלה ואחרים, ה-CJEU הכיר בכך ש"אם מתברר באופן חריג שהפעולה משרתת בו-זמנית מספר מטרות, או שיש לה מספר רכיבים, השלובים זה בזה בצורה שאין האחד מהם משני לאחר, כך שחלות הוראות שונות של האמנה, יש לבסס אמצעי כזה על הבסיסים המשפטיים השונים המתאימים לאותם רכיבים". עם זאת, ה-CJEU גם קבע שאמצעי יכול להתבסס על מספר בסיסים רק כאשר ההליכים הנדרשים תחת הבסיסים הנפרדים תואמים זה לזה: בפסק דין Parliament v Council (European Investment Bank)[7] , Case C-155/07 (2008), בפסק דין Parliament v Council (Usama bin Laden)^[8], Case C-130/10 (2012), ובפסק דין Commission v. Council (CEPA / Armenia), Case C-180/20 (2021)^[9].

איסור על ייבוא מוצרים שיוצרו ביישובים הישראליים בגדה המערבית מסדיר את הסחר במוצרים אלה, ותהיה לו השפעה מידית וישירה על סחר כזה, ועל כן הוא ייפול הן תחת ה-CFSP והן תחת ה-CCP , אך מכיוון שההליכים לאימוץ אמצעים על בסיסים אלה אינם תואמים זה לזה, אין אפשרות לאמצו על בסיס שניהם גם יחד, אלא רק על הבסיס הנדרש למטרתו הדומיננטית, דהיינו ה-CFSP , לפי ההליך החל על אמצעי המאומץ על בסיס זה.

סעיף 24 (1) ל-TFEU קובע שאת ה-CFSP ״יש להגדיר וליישם על ידי המועצה האירופית והמועצה, כשהן פועלות פה אחד, מלבד אשר במקרה בו האמנות [ה- TEU או ה-TFEU] מורות אחרת״. (במועצה האירופית חברים הנשיא, ראשי המדינה או הממשלה של כל מדינה חברה באיחוד, ונשיא הנציבות האירופית, ואילו במועצה חברים שרים המייצגים את הממשלות של כל מדינה החברה באיחוד). אולם, החלטות המתקבלות תחת ה-CFSP אינן מחייבות משפטית. על כן, סעיף 215 ל-TFEU קובע שכאשר החלטה שהתקבלה תחת ה-CFSP "קובעת את הפסקתם או צמצומם, חלקית או מלאה, של יחסים כלכליים ופיננסיים עם מדינה שלישית אחת או יותר, המועצה, הפועלת ברוב מיוחס על בסיס הצעה משותפת של הנציג העליון של האיחוד לענייני חוץ ומדיניות ביטחון ושל הנציבות, תאמץ את האמצעים הנדרשים". נראה שהוראה זו חלה על איסור ייבוא מאזורי התיישבות ישראלית בגדה המערבית. לפיכך, אמצעי כזה מחייב תחילה החלטה פה אחד של המועצה האירופית והמועצה, ולאחר מכן אימוץ ברוב מיוחס במועצה של אמצעי יישום שהציעו במשותף הנציבות והנציג העליון לענייני חוץ ומדיניות ביטחון.

התקדים הרוסי

אפשר למצוא הדגמה לפעולתן של הוראות אלה בסנקציות שהטיל האיחוד האירופי בתגובה לסיפוח הרוסי של קרים וסבסטופול. ביום 23 ביוני 2014, קיבלה המועצה האירופית פה אחד במסגרת ה-CFSP את החלטה 2014/386/CFSP,[16] שאוסרת ייבוא מוצרים שמקורם בקרים או בסבסטופול, אלא אם כן ניתנה להם תעודת מקור על ידי ממשלת אוקראינה. המועצה אימצה לאחר מכן את תקנה 692/2014[17] של האיחוד האירופי לפי סעיף 215 ל-TFEU, המיישמת את איסור הייבוא.

מצד שני, הצעת הנציבות האירופית לתקנה שתביא לצמצום הדרגתי של ייבוא הגז הרוסי על בסיס ה-CCP ולא ה-CFSP זכתה לביקורת[18] מצד המשפטנים ויקטור סֶפּ (Szep) ולוקאס שאופ (Schaupp), שטענו כי היא מטשטשת את ההבחנה בין מדיניות חוץ לבין סחר, באופן שעלול לסתור את המסגרת המשפטית של האיחוד האירופי. אולם, להצעה הייתה יעד כלכלי משמעותי, דהיינו, צמצום התלות של האיחוד האירופי באנרגיה רוסית. התקנה שנבעה מכך, תקנה 2026/261,[19] שאומצה במסגרת ה-CCP ביום 26 בינואר 2026, מדגישה את הפיכת תלותו של האיחוד האירופי בגז הרוסי לכלי נשק בידי רוסיה, ממקמת את האמצעי בהקשר הרחב יותר של גיוון אספקת הגז של אירופה, ומתייחסת אל הנזק שגרמה רוסיה לכלכלה האירופית על ידי עצירת אספקת הגז. ימים יגידו אם נקודות אלה יספיקו כדי להגן על התקנה בפני בתי המשפט של האיחוד האירופי מול עתירות שהגישו הונגריה ונורד סטרים: Hungary v Parliament and Council, Case C-46/26^[20] ו- Nord Stream 2 v Parliament and Council, Case T-264/26^[21].

בניגוד למקרה הזה, לא ניתן להעלות נקודות דומות כדי לתמוך באיסור על ייבוא מוצרים מאזורי התיישבות ישראלית בגדה המערבית על בסיס ה-CCP. איסור כזה יהיה מכוון אך ורק להפעלת לחץ על ישראל בענייני מדיניות.

האיסור על יבוא מאזורי ההתיישבות היהודית בגדה המערבית מכוון למדינה ספציפית

החלטת מועצת הביטחון של האו"ם (UNSC) מס' 550 (1984) הגדירה את צפון קפריסין, חלק ממדינה חברה באיחוד האירופי, "כבוש", בעוד שהחלטה 541 (1983) של מועצת הביטחון קבעה את חובת אי-ההכרה ב"רפובליקה הטורקית של צפון קפריסין״. (TRNC) גם בית הדין האירופי לזכויות אדם הכיר בחובת אי-ההכרה ב-TRNC בפסק הדין Loizidou [22] ובפסק הדין Cyprus v. Turkey .[23] חרף זאת, האיחוד האירופי ממשיך לייבא מוצרים מצפון קפריסין דרך ערוץ משפטי ספציפי. במסגרת "תקנת הקו הירוק"[24] של האיחוד האירופי (תקנה 866/2004), מוצרים המיוצרים במלואם בצפון קפריסין – בעיקר מוצרים חקלאיים כגון פירות הדר, רהיטי עץ, מוצרי פלסטיק, וגבינת חלומי/הלים בעלי תעודת מקור מוגן (PDO) – יכולים לחצות באופן חוקי את אזור החיץ המפוקח על ידי האו"ם אל דרום האי. לאחר שנכנסו לשטח שנשלט בידי ממשלת הרפובליקה של קפריסין ועברו בדיקות בטיחות ותברואה תקניות של האיחוד האירופי, הם מקבלים מעמד של מוצרים אירופיים חוקיים. מאותה נקודה, ניתן לשלוח ולמכור אותם באופן חופשי בכל רחבי השוק המשותף של האיחוד האירופי.

בית הדין האירופי לצדק (ה-ECJ) פסק בעבר שאסור לסמן מוצרים מסהרה המערבית כמוצרים ממרוקו. אולם הנציבות האירופית התנגדה באופן עקבי[25] להגבלות או איסורים כלשהם על ייבוא מוצרים מסהרה המערבית הנמצאת תחת כיבוש מרוקאי. באוקטובר 2025, האיחוד האירופי ומרוקו הגיעו להסכמה על תיקון[26] להסכם האירופי-ים תיכוני שמעניק למעשה העדפות מכס למוצרים מסהרה המערבית הכבושה. על פניו, ההתעקשות הזו על המשך הייבוא מסהרה המערבית מפריכה כל טענה לפיה החרם על מוצרים מאזורי ההתיישבות הישראלית בגדה המערבית מהווה יישום ניטרלי של המשפט הבין-לאומי.

[1] https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_1&format=PDF

[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT

[3] https://drive.google.com/file/d/1sD1fHawTukMgiyXnx34uLdLUDfYysL3o/view

[4] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:61989CJ0300

[5] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:62014CJ0263

[6] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:62020CJ0180

[7] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=ecli%3AECLI%3AEU%3AC%3A2008%3A605

^[8] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62010CJ0130

^[9] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:62020CJ0180

^[10] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:62005CJ0402

^[11] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62012CJ0137

^[12] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62011CJ0414