הסכם שלום ונורמליזציה עם לבנון עדיין נראה כמו חלום רחוק. אף על פי כן, בא נחלום ביחד על ההיבטים המשפטיים של ההסכם.
- איך מאשררים אמנות בישראל?
בישראל, הממשלה מוסמכת לחתום ולאשר אמנות בינלאומיות. אשרור אמנות אינו מוסדר בחקיקה, אלא בנוהג שהתגבש. אין חובה לקבל את אישור הכנסת לחתום על אמנות, אך הממשלה נוהגת להביא אמנות בעלות חשיבות מיוחדת לאישור הכנסת.
נקבע בחוק יסוד: נשיא המדינה כי הנשיא חותם על "אמנות עם מדינות-חוץ שאושרו על ידי הכנסת".[1] פסק דין קמיאר מהווה את פסק הדין העיקרי המפרש את הוראות חוק היסוד. המערער, אשר הוכרז כבר-הסגרה למדינת שוויץ, טען שהסכם ההסגרה הנתחם בין ישראל לשוויץ אינו בתוקף. לטענתו, בהתבסס על חוק יסוד: נשיא המדינה, אמנות טעונות אשרור של הכנסת ולא של הממשלה. בית המשפט העליון אישר את ההסדר הקיים וקבע שיש לפרש בצמצום את הוראות חוק יסוד: הנשיא. רק בנסיבות מיוחדות שבהן הממשלה עצמה מבקשת את אישור הכנסת, אכן יידרש אישור כאמור. לכן, רק הממשלה מוסמכת לנהל מו"מ, לחתום ולאשר אמנות, על סמך הסמכות השיורית של הממשלה הקבועה בחוק יסוד: הממשלה.
לפי תקנון עבודת הממשלה, על שר המבקש להגיש הצעה להחלטת אשרור אמנה בינלאומית להעביר למזכירות הכנסת שבועיים קודם לכן שני עותקים מנוסח האמנה בתרגומה לעברית ואת עיקריה, על מנת שתביאם לידיעת חברי הכנסת. לאחר שבועיים, השר יגיש למזכיר הממשלה הצעת החלטה בעניין אשרור האמנה, יחד עם תרגום האמנה, עיקריה, דברי הסבר ועמדת היועמ"ש ומשרד החוץ. הממשלה רשאית לקבוע, כי בשל חשיבותה, אמנה בינלאומית תוגש גם לאישור הכנסת. [2]
סמכות שיורית היא עקרון חוקתי המעניק לממשלה את הכוח לפעול גם בנושאים שלא הוסדרו במפורש בחוק מסוים. זהו מעין "סל כלים" המאפשר לממשלה לנהל את המדינה בצורה גמישה מבלי להמתין לחקיקה חדשה על כל צעד ושעל. המקור לסמכות זו נמצא בסעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה.
- מה תפקיד הכנסת?
כאמור, אין לכנסת תפקיד רשמי באשרור אמנות. יחד עם זאת, הממשלה הביאה את הסכם השלום עם מצרים (1979), הסכם השלום עם ירדן (1994) והסכמי אברהם (2020) עם איחוד האמירויות לאישור הכנסת. מצד שני, בפסק הדין בנושא הסכם הגז עם לבנון, דחה בית המשפט את הטענה שהממשלה מחויבת להביא הסכמים לכנסת. בית המשפט הצביע על שורה של הסכמים בינלאומיים חשובים שהממשלה לא הביאה לאישור הכנסת, כגון ההסכם בדבר העברת סמכויות בין ישראל לפלסטינים; ההסכם על נוכחות בינלאומית זמנית בחברון; הפרוטוקול העוסק במעבר הבטוח בין עזה לאיו"ש; והסכם ההבנות בדבר בניית נמל ימי בעזה.[3]
סביר להניח שאם יושג הסכם שלום על לבנון, הממשלה אכן תביא את ההסכם לאישור הכנסת, אך אין בכך חובה משפטית.
- חוק יסוד: משאל עם והשלכותיו על ההסכם
מעבר להליך האשרור הממשלתי והפרלמנטרי, קיימת בישראל משוכה חוקתית משמעותית בכל הנוגע לוויתור על שטחים עליהם חל המשפט הישראלי. חוק יסוד: משאל עם קובע כי אם הממשלה חותמת על הסכם או מאשררת החלטה לפיה המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל לא יחולו עוד על שטח שהם חלים בו (כלומר, ויתור על שטח ריבוני), נדרש לכך אישור מיוחד באחד משני מסלולים:
- אישור הכנסת ברוב מיוחס: על ההסכם לקבל את תמיכתם של לפחות 80 חברי כנסת.
- משאל עם: במידה וההסכם זכה לרוב של חברי הכנסת (61 ומעלה) אך לא הגיע לרוב של 80, חובה לאשר את ההסכם במשאל עם כלל-ארצי.
הרלוונטיות להסכם עם לבנון: בעוד שגבולות ימיים אינם נחשבים בדרך כלל לשטח ריבוני הדורש משאל עם (כפי שנקבע בבג"ץ בנוגע להסכם הגז עם לבנון, ובניגוד לעמדה המקצועית של פורום קהלת[4]), הרי שבמקרה של הסכם שלום יבשתי הכולל תיקוני גבול או הסדרה של "נקודות המחלוקת" לאורך הקו הכחול, עשויה לעלות השאלה המשפטית לגבי מעמד השטח. אם ההסדר יכלול שטחים המוגדרים כחלק מריבונות ישראל (לדוגמה, באזור הר דב או במקומות שבהם קיימת חפיפה עם שטח רמת הגולן עליו חל חוק רמת הגולן), הליך האישור יהיה מורכב בהרבה ויחייב עמידה בתנאי חוק היסוד.
- ביטול הגדרת לבנון כמדינת אויב
צעד משפטי חיוני נוסף בדרך לנורמליזציה מלאה הוא ביטול הגדרתה של לבנון כ"מדינת אויב", סטטוס המעוגן כיום בפקודת הסחר עם האויב, 1939, ומהווה חסם פלילי וכלכלי משמעותי. פקודה מנדטורית זו אוסרת על כל קשר מסחרי, עסקי או פיננסי עם לבנון ותושביה, וללא שינוי סטטוס זה או מתן היתר כללי מאת שר האוצר, לא ניתן יהיה לממש היבטים בסיסיים של שלום כגון פתיחת קווי תעופה, השקעות הדדיות או קשרי בנקאות ישירים. לשינוי זה השלכות רוחביות על פני מערכת הדינים הישראלית, שכן הגדרת "אויב" משפיעה גם על חוק הכניסה לישראל, 1952, המסדיר ביקורי תיירים ואנשי עסקים, ועל חוק האזרחות והכניסה לישראל, 2022, המטיל מגבלות מחמירות על מתן מעמד לתושבי מדינות המוגדרות כעוינות. לפיכך, על מנת שהסכם השלום יהפוך מהצהרה דיפלומטית למציאות אזרחית וכלכלית חיה, נדרשת התאמה סטטוטורית מקיפה שתסיר את המגבלות המוטלות על לבנון כישות עוינת ותאפשר פעילות משפטית ומסחרית תקינה בין שתי המדינות.
לסיכום, אף על פי שנראה כי לא נזכה לנגב חומוס בביירות בזמן הקרוב, במקרה שהבלתי צפוי אכן יקרה, יש לנו את הפתרונות המשפטיים.
[1] סעיף 14(א)(5) לחוק יסוד: נשיא המדינה
[2] תקנון עבודת הממשלה 36, ס' 10
[3] בג"ץ 6654-22 פורום קהלת נ' ראש הממשלה, פס' 11-13 לדעת הש' סולברג
[4] אריאלה סגל "חוק-יסוד: משאל עם חל על העברת נתח מן המדף היבשתי של ישראל למדינה אחרת" ICON-S-IL Blog (18.8.2022).
